Il 31 dicembre 2016 è scaduto il termine che, nelle intenzioni del legislatore, avrebbe dovuto sancire la fine del lungo e laborioso processo di adesione e attivazione di tutte le pubbliche amministrazioni sul Sistema PagoPA.
In effetti dal 1 gennaio 2017 tutti i pagamenti elettronici verso la PA, sia centrale che locale, possono avvenire solo per il tramite del Nodo dei Pagamenti, l’infrastruttura realizzata su SPC e gestita dall’Agenzia per l’Italia Digitale in attuazione dell’articolo 5 del Codice dell’Amministrazione Digitale, ai sensi dell’articolo 15, comma 5 bis, del Decreto Legge 18 ottobre 2012, n. 179 (cd. Decreto Sviluppo bis), convertito con Legge n. 221/2012.
PagoPA, per cui è stato definito un apposito marchio, è un sistema articolato in una piattaforma – il Nodo dei Pagamenti SPC – e un insieme di specifiche e regole tecniche che definiscono requisiti standard per i processi che si sviluppano allorché un soggetto debitore, sia esso una persona fisica o giuridica, corrisponde una somma a favore di un qualsiasi ente pubblico, definito ente creditore, quale corrispettivo per l’erogazione di un servizio o per il pagamento di un tributo.
PagoPA si pone quale interfaccia tra l’insieme degli Enti creditori, cioè le PA centrali e locali, e l’insieme delle banche e degli altri istituti di pagamento abilitati, definiti Prestatori di Servizi di Pagamento (PSP). Il Nodo dei Pagamenti è l’infrastruttura che realizza concretamente il disaccoppiamento dei due domini, mentre le regole tecniche stabiliscono in modo dettagliato le modalità con cui essi operano e interagiscono nella gestione delle transazioni.
Sono molteplici e per tutti gli attori in gioco i benefici correlati alla realizzazione del sistema PagoPA. Innanzitutto le pubbliche amministrazioni che intendono esporre servizi di pagamento sono affrancate dall’onere di stipulare accordi bilaterali con le banche ed è sufficiente attestarsi sul Nodo per avere a disposizione non una banca ma l’intero circuito degli istituti di pagamento. Questo apre possibilità fino a ieri precluse ai piccoli e medi Comuni che da soli non erano in grado di gestire trattative paritetiche con le banche. Anche la sicurezza e la rapidità delle transazioni e dei relativi incassi costituisce un evidente vantaggio per gli enti. Per gli stessi PSP il Nodo rappresenta un’opportunità poiché estende al massimo il mercato e, stabilendo regole standard, li agevola rispetto alla necessità di interfacciarsi con realtà diverse.
Anche per i contribuenti PagoPA introduce benefici quali la libertà di scelta del PSP tra tutti quelli attivi sul sistema, il contenimento dei costi derivante dal confronto trasparente tra le condizioni applicate dai vari PSP, la sicurezza delle transazioni e la standardizzazione dell’esperienza d’uso.
La riforma interessa dunque l’intera PA e, in linea di massima, tutti i contribuenti, le imprese e il circuito bancario. Ma se quest’ultimo ha reagito con una certa prontezza per evidenti ragioni, il comparto degli Enti Locali è quello per il quale il processo di adeguamento si sta rivelando più complicato del previsto.
Gli ultimi dati resi disponibili dall’AgID evidenziano infatti come solo 5.520 Comuni sui 7.983 attuali (pari al 69,1%) abbiano provveduto all’adesione formale a PagoPA, il primo step del processo di attivazione per cui il termine stabilito dalla normativa è scaduto il 31 dicembre 2015. Di questi, solo 1.836 (pari al 23% del totale dei Comuni italiani e a un terzo di quelli che hanno aderito) sono i Comuni che risultano attivi e che quindi hanno realizzato gli adeguamenti tecnologici previsti portando almeno un servizio di pagamento su PagoPA.
Tra i 1.836 Comuni 1.022 (55,7%) risultano attivi solo sui propri siti web istituzionali, 248 (13,5%) risultano attivi solo sul canale dei PSP, mentre sono solo 566 (30,8%) i Comuni attivi su entrambi i canali.
Questi dati meritano una sottolineatura poiché l’aver attivato almeno un pagamento su uno solo dei due canali, tranne qualche eccezione, dovrebbe essere sintomatico di Comuni che, almeno per il momento, si sono limitati ad avvalersi dell’esposizione verso il NdP dei propri crediti garantita dai fornitori che gestiscono gli stessi e che in molti casi offrono servizi di front end rivolti al contribuente. Il processo è stato realizzato parzialmente e deve essere completato con l’esposizione al NdP dei crediti gestiti in proprio o attraverso altri fornitori non ancora attestati su PagoPA.
Una parte di questi enti, generalmente quelli di più ridotte dimensioni, potrebbe avere invece optato per un approccio conservativo. Poiché fino a ieri il Comune non esponeva servizi di pagamento sul proprio sito web istituzionale, verosimilmente la scelta è stata quella di limitarsi agli adeguamenti che consentissero ai propri contribuenti di effettuare i pagamenti in modalità elettronica esattamente come prima, utilizzando i servizi di home banking e mobile banking offerti dalla propria banca di fiducia.
Solo il 31% circa dei Comuni può quindi dirsi in linea con la riforma, sebbene il dato si riferisca ad almeno una tipologia di pagamento attivato, indice di un processo tuttora in corso.
E’ naturale chiedersi la ragione di una simile difficoltà dei Comuni ad ottemperare alla disposizione di legge.
Le risposte possibili sono molteplici e tutte sottintendono fattori di criticità che sono stati forse sottovalutati e che, insieme, concorrono allo scenario appena delineato.
Probabilmente tra le prima difficoltà sperimentate dai Comuni vi è il disorientamento dei tanti responsabili, non necessariamente sprovveduti come si potrebbe ritenere, alle prese dapprima con la mole di specifiche tecniche diffuse dall’AgID e poi con proposte non sempre chiare provenienti da banche – si pensi agli istituti che gestiscono il servizio di tesoreria – e altri operatori del settore IT candidatisi al ruolo di partner tecnologico dell’Ente. Ancitel, quale struttura tecnica dell’ANCI, è un osservatorio privilegiato dal quale è emersa netta la sensazione che il bisogno di formazione e di informazione, nonostante l’impegno profuso dall’AgID, non sia stato adeguatamente soddisfatto.
Un altro elemento di criticità è il ruolo assunto dalle Regioni che solo sporadicamente si sono attivate in modo concreto per offrire servizi di attestazione al Nodo ai Comuni. Nella maggior parte dei casi esse, dove attive, hanno agito a titolo proprio per gestire i propri tributi o per attestare sul Nodo le ASL e le altre strutture regionali. In altri casi le Regioni sono rimaste ferme al palo. In questo contesto, tenuto conto anche di intenti a volte dichiarati ma finora non concretizzati, molti Comuni hanno scelto l’attendismo nell’auspicio di poter fruire dell’intermediazione della propria Regione verso PagoPA.
A queste criticità, che potremmo definire esogene, si aggiungono quelle interne legate all’inerzia di molti amministratori e responsabili al cospetto di una norma che di fatto non introduce sanzioni per il mancato adempimento. In effetti molti Comuni si sono rivelati impreparati a gestire questo delicato passaggio (ben il 56% di essi ha meno di 3.000 abitanti e il 70% meno di 5.000) e l’impegno che esso richiede, anche sul fronte economico. Il Comune medio si serve di più fornitori per la gestione delle molteplici tipologie di credito (tributi, multe, tariffe per servizi, ecc.) e qualsiasi sia la decisione assunta per la scelta del partner tecnologico, incaricato di supportare l’attestazione al Nodo e l’operatività su PagoPA, si pone il problema dell’integrazione tra i dati gestiti dai fornitori e la soluzione applicativa individuata. Né è pensabile la gestione di più partner tecnologici, ammesso che i fornitori siano in grado di assumere questo ruolo, fortemente sconsigliata dalla stessa Agenzia. All’orizzonte, per i Comuni, vi è infatti già più di un soggetto terzo con cui sarà inevitabile interfacciarsi (es. Infocamere per i Comuni che ed essa hanno affidato la gestione dello Sportello Unico per le attività produttive).
In altri termini il Comune, chiamato a orientarsi tra un numero crescente di offerte di partner tecnologici, deve poi farsi carico anche dei costi connessi all’acquisizione di moduli per l’integrazione tra le basi di dati esistenti e la piattaforma di gestione dei pagamenti prescelta.
In ultimo occorre tenere conto anche della scarsa attitudine del contribuente a servirsi di canali e strumenti di pagamento elettronico verso la PA, diversamente da quanto avviene per il ricorso all’e-commerce, dove pure il nostro Paese non è tra i primi. Gioca in tal senso anche la contraddizione, tutta nostrana, delle commissioni bancarie che disincentivano il ricorso al pagamento elettronico. Il consumatore medio ha impiegato anni a superare un’atavica diffidenza verso la moneta elettronica nonostante il ricorso all’e-commerce significhi acquistare comodamente da casa, senza vincoli di orario e soprattutto con un risparmio rispetto ai prezzi praticati solitamente nei punti vendita. Al contrario, scegliendo di pagare in forma elettronica un tributo o una sanzione, viene applicata una commissione percepita come un costo ulteriore non giustificato.
Il dovere per le pubbliche amministrazioni di consentire ai cittadini di pagare i propri debiti in forma elettronica, sancito dalla norma, finisce per risultare sminuito da un contesto in cui il cittadino non esercita pressioni per vedersi riconosciuto tale diritto, soprattutto in un Paese dove l’innovazione è sovente percepita più come adempimento che come opportunità.
Si tratta dunque ancora una volta di una sfida anche e forse soprattutto culturale.
Il trend è in ogni caso positivo e la strada intrapresa appare quella giusta. Occorre tuttavia imprimere un’accelerazione al processo e non necessariamente con ricorso a misure coercitive.
La standardizzazione è una delle soluzioni, nella misura in cui sia possibile immaginare di spostare lo standard verso i fornitori locali che gestiscono i crediti dei Comuni, semplificando notevolmente le integrazioni tra le piattaforme dei partner tecnologici scelti dai Comuni e i gestionali da questi utilizzati.
In tal senso potrebbe pagare la scelta di istituire, come per la posta elettronica certificata e la conservazione digitale, un elenco di soggetti accreditati per garantire in modo affidabile il ruolo di partner tecnologico. E’ evidente che una simile scelta produrrebbe un impatto sul mercato e probabilmente proprio questo costituisce il suo limite. D’altro canto non sono moltissimi i soggetti in grado di accreditarsi se fosse possibile operare anche una scelta di campo. Infatti, come già accennato, proprio la candidatura al ruolo di partner tecnologico di PSP da un lato e di fornitori dall’altro, quasi a prefigurare una “resistenza” al principio del disaccoppiamento alla base di PagoPA, ha contribuito a complicare la vita a quanti sono stati chiamati a fare delle scelte.
Altro tema chiave è quello della Comunicazione. Comunicazione come informazione e orientamento per i Comuni ma anche e soprattutto come promozione di PagoPA verso i contribuenti e le imprese. Sono loro infatti, dopotutto, il vero motore dell’innovazione e la digitalizzazione del Paese non può prescindere dalla attitudine del cittadino medio a reclamare il riconoscimento dei propri diritti e a pretendere servizi pubblici efficienti e in linea con le possibilità offerte dalle tecnologie.
