L’iter per l’approvazione delle regole tecniche sulla gestione documentale e sulla conservazione digitale è in via di conclusione. Questione di un paio di mesi e il principale documento di riferimento tecnico del settore sarà approvato e operativo. La bozza di cui disponiamo, in attesa della versione finale frutto della sintesi che Agid farà delle numerose osservazioni ricevute, presenta molti e rilevanti elementi di miglioramento rispetto all’insieme precedente di regole tecniche solo parzialmente armonizzate e riconducibili al biennio 2013-2014. Il documento è spunto per riflettere sulle iniziative prioritarie da intraprendere per supportare la digitalizzazione italiana.
Conservazione documentale, differenze tra vecchie e nuove regole
Chi scrive ha attivamente partecipato alla discussione come esperto, insieme a un folto gruppo di altri archivisti, in occasione di una serie di incontri con il gruppo di lavoro di Agid incaricato di elaborare le linee guida. Come avviene sempre in questi casi, il rapporto tra esperti e gruppo di lavoro si è rivelato più complesso e impegnativo del previsto. I tempi stretti hanno ridotto le occasioni di confronto e anche la possibilità di progettare con maggiore coraggio e capacità innovativa il modello in uso. Anche per questa ragione, il risultato finale non potrà rispondere a tutte le attese e ai suggerimenti di quanti hanno contribuito al processo di stesura della norma. Si può tuttavia sin d’ora riconoscere che alcuni passi avanti importanti sono stati compiuti rispetto alla formulazione delle precedenti regole tecniche, frutto anch’esse di un processo collaborativo che non solo si concluse in modo ancora più frettoloso (rimanendo peraltro nei cassetti dei ministri della funzione pubblica per oltre due anni), ma soprattutto il gruppo di esperti che partecipò alla stesura del testo non fu mai richiamato per condividere la versione finale. Un limite grave che si tradusse nella perdita di coerenza del risultato finale, glossario e allegati inclusi e ridusse notevolmente la portata di un sistema di regole finalmente unitario.
Come hanno già rilevato alcuni commentatori, le linee guida attuali hanno innanzitutto il pregio di costituire sin d’ora – e speriamo anche alla conclusione dell’intero processo di approvazione – un insieme di disposizioni più organico e, soprattutto, integrato con tutto il quadro normativo esistente, di cui tiene finalmente e giustamente conto. A differenza dei precedenti interventi di regolamentazione, si è potuto e voluto costruire un modello unico per la gestione e la conservazione che risponde sia alle indicazioni del Testo unico sul documento amministrativo approvato nel 2000 con dpr 445/2000, sia ai principi del Codice dei beni culturali per quanto concerne le norme sugli archivi (sulla formazione e conservazione, sulla selezione e sullo scarto, sulla tutela). Le indicazioni che saranno approvate tra qualche mese, pur rispondenti in principio alle finalità specifiche del Codice dell’amministrazione digitale, dovrebbero essere, quindi, in grado di orientare con maggior completezza le amministrazioni, gli operatori di mercato e i professionisti nell’assunzione di responsabilità, nella definizione di policy interne, nella scelta delle soluzioni tecniche e organizzative, nello sviluppo di piattaforme e servizi digitali di gestione documentale e di conservazione.
Alcuni nodi – quelli meno sperimentati – troveranno, a mio avviso, risposte ancora provvisorie: penso alla certificazione di processo che a mio avviso avrebbe potuto fornire indicazioni operative concrete e di dettaglio anche per gli interventi in ambito pubblico con particolare riferimento alla dichiarazione di conformità del pubblico ufficiale e al ruolo che il sistema di gestione documentale può e deve svolgere per assicurare qualità e coerenza al processo di certificazione nel breve e nel lungo periodo. Penso anche all’allegato sui metadati, destinato ad avere un impatto pesante sulle soluzioni applicative e bisognoso quindi di un confronto molto approfondito con chi sviluppa soluzioni per la gestione documentale e per la conservazione. Per fortuna, trattandosi di allegati a linee guida, è presumibile che l’iter di una loro eventuale revisione sia molto meno impegnativo della elaborazione e approvazione del testo delle linee guida.
L’obiettivo delle nuove Linee guida
Il nuovo set di disposizioni è comunque destinato a chiudere il cerchio di un sistema normativo iniziato ormai trent’anni fa con l’approvazione della legge 241/1990 e proseguito nei successivi decenni con una serie ininterrotta di interventi normativi non sistematici, spesso contradditori e frammentari, raramente improntati a una strategia chiara, pur finalizzati a tradurre i principi generali del 1990 in un modello amministrativo aperto all’innovazione. Non è stato facile per le istituzioni incaricate realizzare negli anni, senza tradirli, gli obiettivi ambiziosi delle origini, ben descritti già nel Rapporto Giannini degli anni Ottanta (“porre fine alle imperscrutabilità, alle immotivate lentezze, ai superati autoritarismi dei comportamenti amministrativi”). La scelta di concentrare gli sforzi sulla semplificazione del sistema amministrativo nazionale (ben lungi dall’essere raggiunta, tanto da spingere l’attuale ministro per la funzione pubblica a riaprire un canale di dialogo con i cittadini per ottenere suggerimenti operativi) attraverso la “totale decertificazione e la radicale digitalizzazione e reingegnerizzazione delle amministrazioni” avviate con le leggi Bassanini ha impegnato, senza apparenti soluzioni di continuità, tutti i governi e tutti i ministri per la funzione pubblica e/o per l’innovazione che abbiamo avuto in questi 25 anni.
La modestia dei risultati non è legata solo all’insufficienza dei mezzi disponibili, ma anche alla incoerenza sostanziale con cui i fini sono stati perseguiti e al generale bisogno della politica di colpire la fantasia dell’opinione pubblica più che combattere le resistenze e, soprattutto, superare i limiti di un’amministrazione complessa e poco propensa al cambiamento. Per non parlare del difficile rapporto con una normativa europea giunta più tardi di noi (e non necessariamente meglio) ai nodi che l’ordinamento italiano aveva affrontato già nel biennio 1997-1998. Vent’anni sono tanti per arrivare all’ultimo miglio di un processo di trasformazione che nel frattempo ha inevitabilmente assunto forme diverse da quelle originariamente pianificate. Anche i protagonisti e i partner sono cambiati. È doveroso riconoscere che in quest’ultimo periodo l’Agenzia ha assicurato un maggiore livello di inclusione istituzionale. Il documento in corso di approvazione ne costituisce piena testimonianza. Anche per questa ragione disponiamo finalmente di condizioni per una stagione di trasformazione fattiva, non meno impegnativa del processo normativo italiano ed europeo da poco concluso. Le questioni da affrontare per far maturare i frutti promessi e faticosamente coltivati di una amministrazione digitale efficace riguardano oggi, tuttavia, interventi ancora più faticosi da sostenere perché si riferiscono all’obbligo non più rinviabile di dar vita a un cambiamento reale e sistematico in un paese che ha sempre faticato a tradurre le buone intenzioni in soluzioni condivise e in collaborazione fattiva sia all’interno dei singoli enti sia, anzi soprattutto, a livello apicale.
Le tre priorità per spingere la digitalizzazione
La maturità digitale del Paese ha bisogno di iniziative concrete, sostenibili e condivise per rafforzare e qualificare il sistema delle responsabilità pubbliche. Innanzitutto, perché la conclusione del processo normativo avvii un percorso virtuoso e concreto e non si limiti semplicemente a far calare il sipario su uno spettacolo che ha avuto fin troppe repliche, è indispensabile quindi riconoscere quanto sia ancora complesso e impegnativo il lavoro necessario per tradurre le disposizioni approvate in soluzioni concrete e operative. In particolare, chi oggi guida le scelte di innovazione non dovrebbe far mancare il supporto a quanto di buono si sta già facendo o si è fatto in questo ambito, nonostante la disattenzione delle istituzioni di riferimento. Per restare nel settore solo apparentemente limitato della digitalizzazione e, quindi, con esclusivo riferimento all’area regolamentata dalle linee guida citate, non sono difficili da elencare le iniziative che darebbero una spinta efficace ai processi avviati ormai da decenni in molte amministrazioni.
Mi riferisco in primo luogo al nodo delle responsabilità interne alle PA e alla necessità di superare con azioni mirate e concrete la solitudine dei funzionari cui esse sono affidate. Una formazione diffusa, qualificata e capace da un lato di attirare l’attenzione della dirigenza pubblica (non sempre attiva e sufficientemente interessata ai processi di trasformazione digitale), dall’altro di sensibilizzare tutti i dipendenti pubblici, costituisce un’azione non rinviabile e prioritaria per facilitare la progettazione e la realizzazione di sistemi documentari digitali e qualificare i sistemi informativi pubblici che ne sono le premesse e la conseguenza. È bene, a questo proposito, sottolineare che non si tratta di dedicare spazio e attenzione solo ai responsabili della trasformazione digitale (come invece le commissioni parlamentari e i media sembrano costantemente ritenere), ma di dar vita a un ecosistema che da un lato operi internamente agli enti con logiche e attività condivise, dall’altro si strutturi in una rete di collaborazione nazionale che coinvolga tutti i protagonisti di questo faticoso processo (dai responsabili della gestione e della conservazione documentale ai profili impegnati nella sicurezza dei dati). Gli RTD che sono gli unici al centro dell’attenzione della politica possono ben poco se privi di figure interne di riferimento in grado di assumere quel ruolo attivo che la norma in via di approvazione prevede. Le occasioni per un serio lavoro di formazione non mancano, a partire dalla iniziativa sperimentale curata dal Formez per il Dipartimento della funzione pubblica e finalizzata a “consolidare le competenze digitali comuni a tutti i dipendenti pubblici per accrescere la propensione complessiva al cambiamento e all’innovazione nella pubblica amministrazione” utilizzando il Syllabus delle competenze digitali elaborato da Agid nel 2018.
La qualità degli strumenti e delle infrastrutture è il secondo passo da compiere, peraltro strettamente legato al primo: senza responsabili della gestione e della conservazione competenti e motivati e senza PA consapevoli della rilevanza e della complessità delle attività da svolgere, le istituzioni finiranno per affidarsi ciecamente (e quindi inutilmente), perché prive della capacità di valutare e scegliere, a un mercato il cui scopo non è ovviamente la qualità dell’azione pubblica, ma il profitto. Poiché non si tratta di inventare la ruota, ma di condividere con intelligenza le buone soluzioni già sviluppate, ampiamente sperimentate e in uso da parte di molte amministrazioni, il riuso delle applicazioni costituisce senza dubbio la strada principale da percorrere. Le norme ci sono (gli articoli del CAD e le linee guida del 2018), ma gli strumenti operativi presentano limiti vistosi (più volte denunciati anche su questa rivista) che non tengono conto della specificità delle aree e delle difficoltà da considerare quando si tratta di funzioni molto complesse come quelle della digitalizzazione dei processi decisionali, di cui i documenti e gli archivi sono allo stesso tempo sedimentazione di memoria e strumenti di certezza. In tale ambito, quindi, prendere sul serio, incoraggiare e, quindi, rendere praticabile la politica del riuso vuol dire assicurare condizioni di accompagnamento nella scelta e negli sviluppi, in modo che le amministrazioni possano efficacemente valutare il rilevante impatto organizzativo e il faticoso lavoro di adattamento che tali applicazioni richiedono.
Necessario perciò che si creino strumenti tecnici per favorire lo sviluppo di comunità di pratiche e migliorare i prodotti stessi. Questo vale per le piattaforme di gestione documentale e conta ancora di più per le soluzioni, finora assai modeste, in materia di conservazione digitale. L’approvazione delle linee guida potrebbe costituire l’occasione per sviluppare in contesti istituzionali (e non solo su base volontaria come è avvenuto finora grazie al Tavolo di Forum PA sui documenti digitali) checklist destinate a definire requisiti e funzioni di qualità in entrambi i settori. Un terzo aspetto, solo apparentemente minoritario, riguarda l’individuazione, il riconoscimento e la diffusione di guide, raccomandazioni, suggerimenti, risposte qualificate agli interrogativi più comuni che ogni responsabile della gestione documentale deve, spesso quotidianamente, affrontare e gestire in totale solitudine. Perché non realizzare con strumenti efficaci un’azione di sostegno persistente in questo ambito, chiamando a raccolta chi ha già lavorato con successo (esperti, docenti, funzionari e dirigenti pubblici) invece di lasciare parvenze di soluzioni alla fantasia italica e alla buona volontà dei singoli (entrambe in via di esaurimento).
Conclusione
Sono riflessioni, proposte e idee di cui si è scritto più volte. La creazione del Dipartimento per l’innovazione tecnologica e la digitalizzazione ha obiettivi ambiziosi e dispone, almeno sulla carta, di poteri ampi e concreti dopo la fase, assai confusa e scarsamente produttiva dei commissari straordinari. Per sostenere un’azione politica efficace che finalmente consenta ai cittadini, alle amministrazioni e alle imprese di utilizzare pienamente, senza remore, senza resistenze e con profitto e soddisfazione il canale digitale nei reciproci rapporti, servono, oltre ai servizi infrastrutturali per l’identità digitale, per i pagamenti e per le comunicazioni, anche attività di back office per una solida gestione e conservazione dei documenti e delle informazioni pubbliche.
Ma, come gli esperti ricordano spesso (anche se inascoltati), il miglioramento dei meccanismi interni non illumina chi lo promuove e lo difende. Eppure è la frontiera di cui i cittadini, i dipendenti, le imprese dovrebbero pretendere il presidio da parte chi li governa, misurandone con determinazione la qualità e l’efficacia e chiedendo conto della mancanza di risultati.
