È assolutamente chiaro che per poter finalmente procedere nel processo di digitalizzazione della Pubblica Amministrazione, così come richiesto dal PNRR – Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, va affrontato velocemente e realisticamente il “nodo” rappresentato dai ritardi nel mondo dei Comuni.
Innanzitutto, bisogna uscire dallo stereotipo, purtroppo assai diffuso, secondo il quale i Comuni di medio grandi dimensioni, sono più avanzati rispetto a quelli di dimensioni minori, così come da quello secondo cui i Comuni del Nord Italia sono più digitalizzati rispetto a quelli del Sud. Come sempre la realtà è più complessa, molti Comuni di medie e grandi dimensioni, indipendentemente dalla loro area geografica presentano performance non propriamente esaltanti.
Digitalizzazione Comuni, le priorità e gli obiettivi
È pur vero che, per motivi vari, i Comuni di minori dimensioni hanno difficoltà oggettive nell’affrontare un processo complesso come è appunto quello della digitalizzazione. In questo caso il legislatore deve prevedere che i processi di digitalizzazione, fatta salva l’autonomia di ogni Comune, debbano avvenire in forma associata incentivando i Comuni che vanno in questa direzione.
I parametri e gli obiettivi che dobbiamo darci per esprimere un giudizio più compiuto e indicare gli obiettivi da raggiungere in tempi relativamente brevi sono:
- la diffusione dei servizi on line utilizzabili identificandosi con SPID o CIE;
- il completamento del processo di utilizzo della piattaforma pagoPA da parte dei Comuni, ma soprattutto da parte dei PSP (prestatori dei servizi di pagamento, ovvero le banche, le Poste, ecc.) soprattutto ai fini della piena attuazione del processo di riconciliazione contabile;
- l’adeguamento dei siti istituzionali affinché siano la piattaforma di fruizione dei servizi on line e l’utilizzo di PAGOPA;
- l’adesione alla APP IO e l’implementazione dei servizi messi a disposizione dei cittadini;
- il mettere in cantiere tutte le attività necessarie per poter dare piena applicazione alle linee guida AGID sulla formazione, gestione e conservazione del documento informatico. Ricordo a tutti noi che la piena applicazione delle linee guida è prevista il 1 gennaio del 2022.
Il PNRR visto dalle PA locali: cosa si può fare e dove non intervenire
La scadenza del 28 febbraio 2021: i problemi
Ricordiamo a questo punto come l’articolo 64 bis del CAD al comma 1 quater preveda che “I soggetti di cui all’articolo 2 comma 2 lettera a) (ovvero anche i Comuni) rendono fruibili tutti i loro servizi anche in modalità digitale, al fine di attuare il presente articolo avviano i relativi progetti di trasformazione digitale entro il 28 febbraio 2021″. Il mancato rispetto di queste previsioni avrebbe comportato, secondo il CAD, pesanti sanzioni per i livelli apicali responsabili.
In realtà la scadenza del 28 febbraio si è tradotta in un mezzo fallimento anche a causa dell’impostazione minimalista data dal Dipartimento per la trasformazione digitale, dalla Società pagoPA e dalla stessa AGID nell’individuare i criteri di assegnazione delle risorse del “Fondo per l’innovazione tecnologica e la digitalizzazione”. Ricordo, che il fondo era stato istituito per aiutare finanziariamente i Comuni, anche quelli di più piccole dimensioni, nella diffusione dei servizi on line utilizzando SPID e CIE, nell’utilizzo della piattaforma pagoPA, nell’utilizzo della app IO.
Conseguentemente, i Comuni e le Regioni hanno quasi sempre frainteso i parametri minimi per accedere al fondo con gli obblighi più generali di Legge, in primis il già citato articolo 64 bis del CAD. Tutti (i Comuni) si sono convinti che bastasse essere iscritti alla piattaforma SPID, alla appIO, alla piattaforma pagoPA e offrire da 1 a 10 servizi entro il 2021 (con SPID e IO, con parametri che variano da Regione a Regione), per aver assolto ad ogni obbligo di legge senza incorrere nelle sanzioni.
Le conseguenze
Il risultato è quello che, a oggi, i Comuni – anche numerosi – che hanno aderito alla app IO offrono, quasi tutti, un servizio standard assolutamente inutile come è la prenotazione della CIE. I servizi fruibili utilizzando SPID e CIE sono pochissimi, il processo di riconciliazione contabile pagoPA non è ancora diffuso come sarebbe corretto.
I Comuni, non solo quelli di minore dimensione sono stati così deresponsabilizzati in quanto tutte le attività inerenti SPID, PagoPA, appIO sono state delegate alle Regioni, alle società in house delle Regioni, ai fornitori. Si obietterà a queste mie osservazioni che, se non si procedeva in questo modo, la stragrande maggioranza dei Comuni non sarebbero stati in grado di ottemperare a quanto previsto dal già citato articolo 64 bis. In realtà, il 28 febbraio si è riaffermata una visione burocratica del processo di transizione digitale e una pessima digitalizzazione che non ha tenuto conto, né dei diritti dei cittadini, né della necessaria evoluzione digitale dei Comuni.
È stato fatto un vero disastro culturale. Oggi, se si vorranno davvero raggiungere gli obiettivi previsti dal PNRR, bisognerà rimontare la china. Aggiungo che le misure previste dal nuovo articolo 18 bis del CAD (Violazione degli obblighi di transizione al digitale) costituiranno un inutile spauracchio se non si inizierà da subito una attività di adeguamento dei modelli di digitalizzazione e di riorganizzazione dei Comuni di tutte le dimensioni, in ogni luogo del nostro Paese.
Le possibili soluzioni
Vorrei partire innanzitutto da una prima considerazione. Il flusso documentale rivolto in entrata ad un Comune è già oggi in larga parte in formato digitale. Senza timore di smentite, più del 80% dei diversi documenti in entrata nei Comuni viene presentato in formato digitale. La normativa (CAD) ha funzionato. Le piattaforme SUAP (Sportello Unico attività produttive) consentono alle imprese di avanzare le loro istanze in modalità digitale.
Le piattaforme SUE (Sportello Unico Edilizia) si stanno diffondendo in tutto il Paese, laddove queste piattaforme non sono ancora disponibili, i liberi professionisti iscritti agli albi professionali utilizzano le PEC e le firme digitali. Nonostante le resistenze burocratiche di qualche PA (in primis le Prefetture e il mondo della magistratura), la corrispondenza tra le diverse PA avviene ormai via PEC o con qualche (troppo poche) piattaforme di interoperabilità.
Il flusso dei documenti delle fatture è interamente digitale, la diffusione del sistema di riconciliazione contabile sta digitalizzando anche il sistema dei pagamenti attraverso pagoPA. Durante il lockdown i cittadini hanno imparato ad avanzare le loro istanze utilizzando le mail o le PEC. Nonostate questo, purtroppo, l’utilizzo di SPID nei Comuni è ancora poco diffuso.
Perché serve un cambiamento culturale
Conseguentemente, anche il flusso documentale in uscita, seppure con qualche difficoltà in più, è fortemente digitalizzato. Se il flusso in entrata e in uscita sono digitalizzati, il back office è ancora, culturalmente analogico. Questo è un punto dove intervenire. L’acquisto di software di gestione documentale è diffuso ovunque, ma l’organizzazione e la cultura gestionale delle Amministrazioni sono ancora analogiche. Generalmente, non si fascicola digitalmente. C’è una tendenza diffusa alla duplicazione cartacea dei documenti amministrativi digitali. Ciò determina uno spreco di risorse umane ed economiche evidenti.
Il rispetto di quanto previsto dalle linee guida AGID sulla formazione gestione e conservazione del documento informatico (piena applicazione 1 gennaio 2022) rappresenta una formidabile opportunità per superare queste distorsioni. Ciò, ad alcune condizioni. Le stesse condizioni valgono per la gestione documentale, per la diffusione di SPID, per pagoPA.
I modelli organizzativi da adottare
I Comuni, di qualsiasi dimensione essi siano devono raggiungere una loro piena autonomia culturale, gestionale e progettuale nei confronti dei fornitori (comprese le aziende in house delle Regioni e dei Comuni). I modelli organizzativi sui quali si devono costruire i nuovi manuali -non burocratici, ma operativi- per la gestione documentale li decidono i Comuni, non i fornitori. La verifica e i tempi del processo di adeguamento dei software gestionali alle previsioni delle linee guida (soprattutto per quanto attiene l’utilizzo dei metadati e del protocollo) non può essere affidata all’arbitrio dei fornitori.
Ciò implica che questi mesi devono vedere impegnati Agid, Formez, Anci in una massiccia attività di formazione, di assistenza e di responsabilizzazione del personale dei Comuni. Tale attività deve riguardare anche la parte politico/amministrativa e, ovviamente tutti i diversi livelli del personale. La diffusione dei servizi on line e l’utilizzo di SPID e di CIE deve seguire processi analoghi a quelli descritti per la gestione del documentale senza imboccare finte scorciatoie o agitare inutili minacce.
È necessaria inoltre una forte attività dell’AGID nei confronti dei fornitori. Senza timore di smentita, oggi il mondo variegato dei fornitori è, in alcuni casi un tappo all’innovazione digitale dei Comuni. Nonostante le previsioni del CAD e l’iscrizione al cloud market place di AGID, molti prodotti e sistemi informativi non sono tra di loro interoperabili. Uno degli ostacoli alla fascicolazione documentale e alla riconciliazione contabile, alla stessa diffusione di SPID è l’assenza di interoperabilità tra i prodotti dei diversi fornitori e tra i prodotti dei fornitori e i portali delle Regioni nel caso di pagoPA. Non sempre, come si capisce, l’ostacolo all’innovazione viene dai Comuni.
