Leggo su queste pagine l’articolo dell’amico e collega Guido Scorza, responsabile affari regolamentari del Team Digitale, che illustra alcune linee di possibile semplificazione e riforma. In particolare vorrei spendere alcune considerazioni su due delle idee ivi illustrate, che spero di aver ben compreso. La prima, racchiusa nel motto “meno codici e più codice” riguarda, in sostanza, l’idea di affidare i procedimenti amministrativi a procedure di tipo “smart contract”, le quali devono essere codificate solo nel software e non proceduralizzate a livello normativo. L’altra considerazione è relativa all’idea di trasformare il CAD (così come lo conosciamo, peraltro appena riformato) in un “Bill of Rights”.
Partiamo dalle procedure automatizzate. Il risultato, per il cittadino, sarebbe quello di conoscere solo un risultato, un output, a fronte di dati inseriti come input, evitando di perdersi – come spesso avviene – tra modulistica, uffici, procedure errate e lentezze. L’interrogativo che mi pongo, a fronte di un tale cambio di paradigma, riguarda la sindacabilità di un tale sistema.
Il Team Digitale, non a caso, precisa che i procedimenti amministrativi che sarebbero “trasformati” sarebbero quelli a “zero discrezionalità”. Tale procedimento mi sembra particolarmente complesso e non privo di rischi, se si considera la recente esperienza del processo telematico. Occorrerà attentamente soppesare vantaggi e complessità e considerare eventuali mutamenti “a tutto tondo” perché nell’ordinamento tutte le norme sono in relazione tra di loro, e delegificare da una parte può richiedere interventi anche in altri settori dell’ordinamento pena l’inefficacia della riforma.
Mi spiego meglio, come dicevo, facendo riferimento al processo telematico. Il processo telematico è il frutto della trasformazione delle norme, regole, procedure, modulistica ed adempimenti relativi ai depositi e comunicazioni processuali in una piattaforma governata da regole tecnico-amministrative che sostituisce quelle procedure amministrative “vecchio stampo”.
Un avvocato oggi deposita un atto tramite il proprio computer con appositi software gestionali che codificano l’atto ed i relativi allegati in un apposito formato e si occupano di generarne i descrittori xml ed inviano il tutto via PEC ai sistemi del Tribunale. Si tratta di una semplificazione? Non necessariamente: una tale riforma ha sicuramente dei vantaggi ma anche delle serie criticità che, appunto, sono il rischio che il Team Digitale dovrebbe evitare accuratamente.
I vantaggi sono pratici: non occorre più andare in Tribunali di città distanti o mandare ad altri avvocati in quelle città i documenti da depositare in forma cartacea e non occorre andare fisicamente a ritirarli. Ogni avvocato ha in tempo reale la possibilità di depositare e visionare i fascicoli senza lasciare il proprio studio e anche il cliente distante può firmare digitalmente quanto necessario senza dover per forza raggiungere l’avvocato a studio per ogni adempimento.
Le criticità: a fronte di tutto questo, l’introduzione di procedure informatizzate (non particolarmente moderne) non ha portato semplificazione e deregolamentazione ma – a ben vedere – un nuovo sistema di regole tecnico-informatiche che si è affiancato ed ha parzialmente sostituito le regole pre-esistenti. In pratica, le pre-esistenti difficoltà del processo sono state sostituite da un sistema diverso, con pregi e difetti, dove le norme da interpretare sono quelle che governano il funzionamento della piattaforma informatica.
La validità di un deposito o del mandato conferito da un cliente all’avvocato, che prima dipendeva dalla firma in originale, ora dipende dall’utilizzo dell’algoritmo di cifratura della firma aggiornato secondo le ultime indicazioni dell’Agid (che dunque gli avvocati sono tenuti a conoscere). Il fatto che un atto sia stato depositato in termini, che prima dipendeva dal timbro apposto dalla cancelleria, dipende ora dalla data in cui si è ricevuta la PEC che documenta la consegna al Tribunale e dai codici di accettazione che essa contiene.
E’ inoltre abbastanza frequente il caso in cui una procedura che la Legge consente non sia disponibile a livello di procedura/funzione nel processo telematico con tutte le difficoltà del caso (e la necessità di parlarne in Tribunale per trovare una soluzione). Tutto questo per dire che sostituire procedure a zero discrezionalità con piattaforme informatiche non necessariamente è una semplificazione e non necessariamente è una deregolamentazione, di fatto si sostituiscono regole e procedure precedenti con regole diverse, di stampo informatico.
Correttamente la previsione del Team Digitale è dunque che in questo nuovo scenario ci sia un diverso sistema regolamentare in cui la normativa primaria (la Legge dello Stato) mantiene solo i principi generalissimi ed affida la regolamentazione di dettaglio ad Agid, attraverso “linee guida”.
Tuttavia un rischio potrebbe essere quello che la forza di tali “linee guida” non sia sufficiente, rispetto ad altre aree dell’ordinamento presidiate da leggi e regolamenti e che, nelle varie materie in cui si debbano emanare, non sia Agid l’organo competente ad emanare le linee guida. Pensiamo ad esempio all’utilizzo dello Spid in relazione al processo telematico: non si potrebbe affidare a linee guida dell’Agid perché dovrebbe intervenire il competente Ministero, così per la Sanità, ecc.
Passiamo all’idea del “Bill of Rights”. Sono sempre stato perplesso sull’intitolazione dell’articolo 1 della Riforma Madia come “Carta della Cittadinanza Digitale”: non si tratta in realtà di norme “per il cittadino” ma di norme sul funzionamento digitale della PA e sul documento digitale. Io avrei chiamato la delega “Carta dello Stato Digitale”.
Con questo voglio dire che il CAD non è un Codice ad uso e consumo dei cittadini e, forse, nemmeno di chi non sia un addetto ai lavori della PA. Prova ne è che, a differenza di norme con immediato impatto sui cittadini (ad esempio il Codice del Consumo), la recente riforma non ha visto la pubblicazione di “commentari” e guide per il grande pubblico.
Il CAD è in realtà una norma per addetti ai lavori e una carta della cittadinanza digitale dovrebbe ad avviso di chi scrive essere scritta ex novo. Mescolare norme rivolte alla PA e norme rivolte ai cittadini può avere l’effetto di complicarne l’interpretazione e l’applicazione.
Infine, l’ultima considerazione, rimane quella dell’enforcement. Nessuna riforma o correttivo sarà efficace senza un valido apparato sanzionatorio e un’Autorità di vigilanza con effettivi poteri. Agid non li ha e il commissario al digitale non è, per struttura e missione, l’organo adatto.
Le (minime) sanzioni previste nell’attuale CAD, senza chiari poteri di vigilanza e chiare procedure istruttorie in caso di violazioni di quanto disposto dal Codice rendono poco efficace la normativa riformata (come d’altra parte la precedente) e, se non riformate incisivamente, renderebbero vano il correttivo. Questo, a mio avviso, il primo campo di intervento: rendere effettive le norme che già ci sono.
