Il Codice dell’Amministrazione Digitale nel corso del tempo ha subito diverse modifiche lasciando lacune normative e poca chiarezza sull’applicazione delle norme. In particolare per le società partecipate e nell’istituto giuridico digitale si trovano spesso delle incongruenze tra una norma e l’altra.
Accelerare l’Agenda digitale europea
I principi alla base del CAD si fondano sull’esigenza di garantire in materia di erogazione di servizi da parte delle pubbliche amministrazioni e delle società partecipate, il diritto di accesso dei cittadini e delle imprese ai dati, documenti e servizi di loro interesse in modalità digitale nonché la semplificazione dell’accesso ai servizi alla persona, riducendo la necessità di accesso fisico agli uffici pubblici. Come previsto dalla norma di delega (D.Lgs. 217/2017), sono state integrate e modificate alcune disposizioni del CAD al fine di accelerare l’attuazione dell’agenda digitale europea, tra cui:
- proseguire nell’opera di razionalizzazione delle disposizioni contenute nel Codice dell’amministrazione digitale e di deregolamentazione già avviata con il precedente intervento;
- rafforzare la natura di “carta di cittadinanza digitale” della prima parte del Codice, concentrando in essa le disposizioni che attribuiscono a cittadini e imprese il diritto a una identità e a un domicilio digitale, quello alla fruizione di servizi pubblici online in maniera semplice e mobile-oriented, quello a partecipare effettivamente al procedimento amministrativo per via elettronica e quello a effettuare pagamenti online;
- promuovere integrazione e interoperabilità tra i servizi pubblici erogati dalle diverse amministrazioni;
- garantire maggiore certezza giuridica in materia di formazione, gestione e conservazione dei documenti digitali; rafforzare l’applicabilità dei diritti di cittadinanza digitale e accrescere il livello di qualità dei servizi pubblici e fiduciari in digitale;
- promuovere un processo di valorizzazione del patrimonio informativo pubblico e garantire un utilizzo più efficace dei dati pubblici attraverso moderne soluzioni di data analysis.
È evidente una ricerca nel differenziare le Pubbliche amministrazioni, in senso stretto, dalle società partecipate, come citato nell’art.2 comma 2 del CAD, che oltre alle società quotate che gestiscono servizi pubblici, il CAD si applica anche alle società di controllo pubblico, come definite nel decreto legislativo n.175/2016. Prima della modifica dell’art. 2 si faceva riferimento esclusivamente alle società inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione.
Le norme per le società partecipate
L’annosa questione se le società partecipate possano essere considerate pubblica amministrazione o meno difficilmente trova una chiara risposta e la situazione si complica per le società “in-house“, considerate talvolta una “longa manus” della pubblica amministrazione. Di fatto esistono società a controllo pubblico che pur avendo una veste giuridica privatistica, svolgono compiti e funzioni di natura pubblicistica e che possono essere considerate come veri e propri enti pubblici in forma societaria o come organismi di diritto pubblico, assoggettati alle stesse regole per la pubblica amministrazione.
Alcune società partecipate hanno delle particolarità che non trovano una corretta applicazione nel contesto amministrativo della PA come ad esempio i contratti di lavoro o lo natura di diritto privato con partecipazione pubblica, e in riferimento ad alcuni articoli del CAD, e altri esterni ad esso, spesso fanno sorgere dei dubbi sulla corretta applicazione, vediamo di seguito alcuni esempi. L’art.17 del CAD riguarda la nomina del Responsabile per la transizione digitale e difensore civico digitale e come esplicitato nelle “Linee Guida dell’Indice dei domicili digitali delle Pubbliche Amministrazioni e dei gestori di Pubblici servizi”, emanate dall’Agid il 27 febbraio 2019, le società partecipate non hanno questo obbligo e di conseguenza nemmeno l’iscrizione nell’Indice della Pubblica Amministrazione.
Secondo le “Regole tecniche per il protocollo informatico” contenute nel DPCM del 3 dicembre 2013, la nomina del Responsabile per la gestione documentale, l’individuazione delle aree omogenee, il rispetto delle regole di tenuta del protocollo, nonché del manuale della gestione documentale, devono essere applicate solo alle pubbliche amministrazioni di cui all’art.2, comma 2 del CAD e a seguito della modifica dello stesso non sono state considerate le società partecipate; i chiarimenti dell’Agid in merito su chi ha l’obbligo di dotarsi di un sistema di gestione informatica dei documenti, comprensivo del protocollo informatico, sono antecedenti alle modifiche del CAD e riguardavano l’obbligo anche delle società partecipate. Invece risulta abbastanza chiara l’applicazione delle norme che riguardano il documento informatico, le firme elettroniche, i servizi fiduciari, la riproduzione e conservazione dei documenti, il domicilio digitale, le comunicazioni elettroniche e l’identità digitale. Questo non significa che le società partecipate devono omettere o non rispettare le norme o le linee guida, sul tema dell’Amministrazione digitale, anzi tutt’altro, devono continuare e favorire il percorso di trasformazione digitale offrendo un supporto sempre più forte alla Pubblica amministrazione, in senso stretto, ma va tenuto conto della particolarità della loro natura, è opportuna una maggiore chiarezza da parte del legislatore e anche dall’Agid sull’applicazione del CAD.
Un po’ di numeri
I dati più recenti sul fenomeno delle società partecipate sono disponibili nel report dell’Istat “Le partecipate pubbliche in Italia“, diffuso nel dicembre 2018 e basato su dati 2016. Nel 2016 le unità economiche partecipate dal settore pubblico sono 9.240 con 880.602 addetti. Rispetto al 2015 si registra un calo del 4,6% delle unità e dello 0,3% degli addetti. Al netto di partecipazioni marginali detenute da enti locali nel settore finanziario, la riduzione degli addetti è più ampia (-4,0%). Il 60,1% delle unità economiche partecipate è a controllo pubblico, ossia è sottoposto al potere decisionale di soggetti pubblici; le imprese attive a controllo pubblico sono 3.960 ed impiegano 610.771 addetti.
I settori con il maggior numero di imprese partecipate attive sono le attività professionali, scientifiche e tecniche (vi opera il 14,3% delle partecipate e il 3,2% degli addetti) e il Trasporto e magazzinaggio (rispettivamente 10,6% e 38,1%). Le imprese attive partecipate da almeno una amministrazione pubblica regionale o locale sono il 70% e occupano il 46,9% degli addetti totali.
