Green Public Procurement: puntare sulle persone per superare gli ostacoli applicativi

Un sistema di acquisti pubblici come quello italiano, ormai integralmente permeato dalle valutazioni relative alla sostenibilità ambientale e sociale, necessita di cambiamenti strutturali anche sul piano dell’organizzazione. Integrare stabilmente negli organici degli uffici acquisti uno specialista di sostenibilità potrebbe rappresentare una svolta nel superamento degli ostacoli alla diffusione del GPP (Green Public Procurement – acquisti pubblici verdi).

GPP, siamo al punto di non ritorno

Se il 2016 ha rappresento un anno di svolta per il GPP in Italia grazie all’entrata in vigore del nuovo “Codice degli appalti” (Dlgs 18 aprile 2016, n. 50) che ha introdotto nel nostro Paese l’obbligo per le stazioni appaltanti di inserire nei bandi i Criteri Ambientali Minimi (CAM) per l’attuazione del GPP, il 2017 non è certamente stato da meno. L’entrata in vigore del cosiddetto “Correttivo” al Codice dei contratti pubblici (D.lgs. 19/04/2017, n. 56), infatti, ha superato il Decreto del Ministero dell’Ambiente^[1] recante “Incremento progressivo dell’applicazione dei criteri minimi ambientali negli appalti pubblici per determinate categorie di servizi e forniture”, delineando un sistema di public procurement, tutto italiano, integralmente permeato dalle valutazioni relative alla sostenibilità ambientale e sociale, al punto da far parlare oggi più propriamente di acquisti sostenibili anziché di acquisti verdi.

Il ruolo chiave del GPP per l’innovazione ambientale

A conferma di quanto tale cambiamento di paradigma, che punta alla sostenibilità e all’innovazione, sia da considerare ormai “irreversibile” è intervenuto anche il documento di inquadramento e di posizionamento strategico del nostro paese sul tema dell’economia circolare, redatto dal Ministero dell’Ambiente in collaborazione con il Ministero dello Sviluppo Economico nel quadro della più ampia Strategia Nazionale per lo sviluppo sostenibile. Il documento, pubblicato nel mese di ottobre 2017, in continuità con gli impegni adottati nell’ambito dell’accordo di Parigi sui cambiamenti climatici, dell’agenda 2030 delle Nazioni Unite sullo sviluppo sostenibile, in sede G7 e nell’Unione Europea, riconosce al GPP un ruolo strategico nello stimolare l’innovazione ambientale da parte delle imprese italiane rafforzandone la competitività. Grazie al GPP – si legge nel documento –“ valorizzando le qualità e le prestazioni dei prodotti, la loro efficienza energetica in fase di uso, la sicurezza in termini di limiti alla presenza di sostanze pericolose, il contenuto di riciclato, la riparabilità, la durata dei prodotti stessi, non solo si riducono gli impatti ambientali, ma si migliorano alcuni indicatori economici: sia razionalizzando la spesa pubblica, sia incentivando nuove attività economiche che si occupano di aspetti e temi valorizzati dai CAM (riparazione e recupero, utilizzo dei materiali riciclati, sostituzioni di energia e materia proveniente da fonti non rinnovabili con quelle provenienti fa fonti rinnovabile, valorizzazione della bio-economia…). Diventa, quindi, strategico far sì che ci sia una piena applicazione di questo strumento da parte della Pubblica Amministrazione.”

Le linee guida per il procurement sostenibile

Completa il quadro l’approvazione a livello internazionale delle linee guida ISO 20400:2017 per il “procurement sostenibile” che offre alle organizzazioni, sia pubbliche che private, l’opportunità di migliorare la propria produttività, performance e immagine verso l’esterno, mediante lo sviluppo di processi che, tenendo conto dell’impatto ambientale, sociale ed economico delle politiche di acquisto adottate, sono funzionali ad una più efficace gestione del rischio e delle opportunità insite nel loro interno.

Puntare sulle persone per superare gli ostacoli

A oltre un anno dall’entrata in vigore del correttivo al Codice degli appalti, se da una parte sono ancora rilevabili diverse difficoltà applicative che fanno pensare concretamente al rischio che l’obbligatorietà del GPP nel nostro Paese possa tradursi in un’opportunità mancata^[2], dall’altra si registra una sempre maggiore attenzione delle imprese a considerare l’ambiente come fattore di competitività^[3] e, sul piano istituzionale, una serie di iniziative che promettono di dare una svolta concreta al processo di adeguamento delle pubbliche amministrazioni all’obbligo di effettuare acquisti verdi. Di sicuro, “non basta una norma per fare un Paese virtuoso” [Niro], tanto meno in materia di GPP dove la pubblica amministrazione può essere paragonata ad un soggetto in carne e ossa al quale è necessario far comprendere, oltre ogni obbligo di legge, quanto le proprie scelte di risparmio e di consumo producano impatti ambientali locali e globali che mettono a repentaglio la nostra stessa vita. Questi processi culturali, com’è noto, hanno bisogno di tempi medio lunghi per realizzarsi compiutamente e, alcune volte, sono sufficienti da soli a cambiare le cose. Le cose cambiano quando cambiano le persone, non quando cambiano le regole!

La figura del referente tecnico GPP

Tra le tante iniziative^[4] messe in campo a livello nazionale per superare le difficoltà applicative del GPP ve n’è una codificata dal Sistema Nazionale a Rete per la Protezione dell’Ambiente nelle linee guida Green Public Procurement del Sistema Agenziale, approvate nella seduta del Consiglio del 17 gennaio 2017 che, agendo sul piano dell’innovazione organizzativa, potrebbe rappresentare una vera svolta. Si tratta della previsione del “referente tecnico GPP”, descritto al paragrafo 7.2 del documento di indirizzo, “una figura specifica (…) con il compito di facilitare la comunicazione tra i diversi settori dell’ente, oltre che quella con le altre istituzioni. Il referente tecnico del GPP garantisce (…) il supporto tecnico agli organi deputati ad adottare le determinazioni a contrattare ed ai responsabili dei procedimenti. In particolare, su richiesta, fornisce supporto :

• per l’effettuazione dell’analisi dei bisogni con specifico riferimento all’individuazione di soluzioni meno impattanti ed eco-innovative;
• per l’applicazione nella documentazione di appalto delle “specifiche tecniche” e delle “clausole contrattuali” contenute nei criteri ambientali minimi adottati con Decreto del Ministro dell’Ambiente;
• per il controllo di regolarità dell’esecuzione dell’appalto rispetto alle “specifiche tecniche” e alle “clausole di esecuzione contrattuale” contenute nei criteri ambientali minimi adottati con Decreto del Ministro dell’Ambiente, ed agli eventuali ulteriori “requisiti ambientali” adottati dall’ente per appalti rientranti in categorie non normate dai CAM;

Compete al referente tecnico l’elaborazione dei dati derivanti dal monitoraggio:

• per valutare l’effettivo stato di attuazione della politica ambientale
• per l’elaborazione del monitoraggio periodico relativo all’attuazione del GPP nel SNPA”

La sostenibilità ambientale driver di occupazione

Tale misura, evidentemente pensata per il Sistema ISPRA/ARPA/APPA, ha le carte in regola per trovare concreta applicazione in tutte le pubbliche amministrazioni italiane con conseguenze dirette tanto sulla corretta allocazione della spesa per la formazione sui CAM (non serve formare tutti allo stesso modo) quanto sulla possibilità di integrare, negli organici degli uffici acquisti delle amministrazioni pubbliche, un nuovo profilo funzionale appartenente al panorama delle nuove professioni verdi (green jobs). In altri termini, se è vero che anche nel creare lavoro la sostenibilità è un driver importante, sia tra le imprese eco-investitrici che tra le altre, così facendo lo diventerà anche per la pubblica amministrazione.

Le principali barriere alla politica GPP

A riprova di quanto fin qui sostenuto, gli Stati Generali della Green Economy, nel 2017, hanno evidenziato tra le principali barriere riscontrate nello sviluppo e nell’adozione della politica GPP:

• la disinformazione e impreparazione da parte della Pubblica Amministrazione sulle norme in materia di GPP e sulle tematiche ambientali;
• la difficoltà da parte della Pubblica Amministrazione nella verifica di conformità dei beni e servizi offerti dai fornitori per quanto attiene alla rispondenza dei CAM (La maggior parte dei criteri, infatti, non trova nel possesso di una specifica etichetta la prova della conformità a tutti i criteri, ma solo ad alcuni di essi; a fronte della grande importanza riconosciuta alle etichette il rischio è quello del “green washing”, con etichette ambientali autodichiarate senza un processo di verifica alla base o etichette puramente di facciata);
• la frequente incompetenza tecnica delle commissioni aggiudicatrici chiamate a valutare le offerte.

In un contesto come quello fin qui descritto, formare a tappeto tutto il personale amministrativo delle stazioni appaltanti sul GPP e sui temi ad esso correlati (CAM, etichettature ambientali come mezzi di prova, analisi del costi del ciclo di vita etc…), con il passare del tempo ed in mancanza di finanziamenti europei, potrebbe risultare troppo oneroso da gestire con i fondi ordinari della pubblica amministrazione oltre che inefficace sul piano pratico, trattandosi di argomenti che necessitano di competenze specialistiche nel campo della sostenibilità (ambientale e sociale) che il personale amministrativo de uffici acquisti di norma non possiede.

GPP fattore di propulsione della “circolarizzazione” dell’economia

Inoltre affinché il GPP diventi, come auspicato dai Ministeri dell’Ambiente e dello Sviluppo Economico, il motore della trasformazione in chiave green dell’economia nazionale e, ancor più, il fattore di propulsione della sua “circolarizzazione”, è necessario che i CAM (criteri ambientali che in quanto “minimi” non si sono dimostrati, fino a d oggi, sufficienti ad stimolare un consistente aumento degli investimenti in innovazione ambientale “spinta” da parte delle imprese italiane) diventino progressivamente più stringenti, ovvero adeguati al progredire dell’innovazione tecnologica, con conseguente necessità di aggiornamento “continuo”

Va da se che investire sull’innovazione organizzativa, ovvero sull’integrazione negli organici degli uffici acquisti di una figura professionale con competenze specialistiche in campo ambientale, potrebbe rappresentare una svolta.

Arpa Calabria: ruolo strategico a persone e competenze

Nell’organizzazione scelta da Arpacal – Agenzia Regionale per la Protezione dell’Ambiente della Calabria- per gestire in maniera sistematica e coerente l’introduzione dei CAM nelle procedure d’acquisto dell’Agenzia e contribuire al contempo alla diffusione del GPP, un ruolo strategico è stato riconosciuto proprio alle persone ed alle loro competenze oltre che al loro potenziale di “cambiamento”. Il ruolo del Responsabile Tecnico GPP, infatti, è stato formalmente previsto da giugno 2016 e con esso quello di un gruppo di lavoro interdipartimentale e multidisciplinare dedicato proprio al perseguimento degli obiettivi della politica GPP dell’Agenzia.

I compiti del Responsabile Tecnico GPP

Nello specifico, al Responsabile Tecnico GPP (RT_GPP) sono stati attribuiti, oltre che i compiti previsti dalle linee guida GPP dell’SNPA, anche quello di:

• coordinare il gruppo di lavoro interno per il perseguimento delle finalità contenute nel documento di indirizzo sugli acquisti verdi dell’Agenzia;
• gestire l’interfaccia con tutti i portatori di interesse, sia a livello regionale che a livello nazionale, per la tematica di riferimento;
• rendicontare periodicamente la spesa verde dell’Agenzia al fine di verificare l’effettivo stato di attuazione della politica degli acquisti sostenibili, valutare gli eventuali scostamenti e assumere relative azioni correttive.

Il gruppo di lavoro GPP

Il gruppo di lavoro GPP è formato da componenti che appartengono alle seguenti strutture: Servizio Gare, contratti e forniture (ovvero, nella terminologia del mercato elettronico della pubblica amministrazione, punti ordinanti e punti istruttori su Consip/MEPA), Amministrazione del patrimonio, Contabilità e Bilancio, Formazione ed EOS (Educazione Orientata alla Sostenibilità), Ufficio Comunicazione, Centri specializzati di livello regionale. Del gruppo di lavoro fa altresì parte il referente per il Mobility management.

La natura inclusiva del GDL GPP risponde non solo alla necessità di realizzare attività diverse che vanno dalla comunicazione, al risparmio energetico, alle procedure di acquisto pubblico, all’educazione ambientale, ma anche alla opportunità di favorire la penetrazione della nuova cultura del consumo e degli acquisti sostenibili in profondità nei gangli della macchina amministrativa dell’Agenzia, ovvero fin nelle strutture dipartimentali e nei centri specializzati di livello regionale, dove in concreto si forma il fabbisogno (la domanda) di prodotti e servizi funzionali al mantenimento della quotidiana operatività dell’Agenzia.

Il personale del GdL è stato inizialmente formato sulle novità legislative in materia di GPP e sui CAM e si avvale del supporto tecnico del responsabile GPP dell’Agenzia in tutte le fasi dell’approvvigionamento.

Politica degli acquisti verdi e Piano triennale

A distanza di un anno dalla pubblicazione del primo bilancio GPP di Arpacal registriamo una sempre maggiore partecipazione dei componenti del GDL GPP di Arpacal, ciascuno per l’ambito di competenza, al perseguimento delle finalità contenute nella Politica degli acquisti verdi ancorché declinate operativamente nel relativo Piano d’azione triennale che prevede una misura dedicata proprio alla “responsabilizzazione del personale”. Particolarmente significativa è la capacità dimostrata nel 2017 dall’Agenzia di perseguire le finalità di GPP nonostante la spending review imponga di dare priorità a spese per prodotti e servizi non disciplinati da CAM e nonostante i bilanci dell’Ente, per propria natura triennale, rendano molto difficili le valutazioni fondate sul costo del ciclo di vita del prodotto/servizio necessarie per dimostrare che se oggi un investimento può anche apparire più elevato in realtà può generare risparmi importanti nel medio-lungo periodo.

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1. DM. 24 maggio 2016, pubblicato in GU Serie Generale n. 131 del 7-6-2016 ↑
2. Cfr. https://dev.agendadigitale.eu/procurement/acquisti-pubblici-verdi-problemi-e-prospettive-a-due-anni-dallobbligo-normativo/ ↑
3. negli ultimi dieci anni sono quasi 20 mila i certificati ambientali ISO 14001 rilasciati in Italia, Di questi 2 mila i rilasci nel 2017 (Fonte Accredia, Ente Italiano di Accreditamento, 2018) ↑
4. https://dev.agendadigitale.eu/procurement/acquisti-pubblici-verdi-cosa-serve-per-superare-le-criticita/ ↑